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長江大保護新兵如何開新局?以城市汙水治理“硬骨頭”爲切入點

時間:2021-09-23

 “母親河病了,而且病得還不輕”。習近平總書記敲響了長江大保護的警鍾,也吹響了沿江各地生態戰的號角

  “當前和今後一個時期實施長江經濟帶戰略任務十分艱巨,特別是大保護任務十分繁重,亟需三峽集團發揮骨幹、主力作用”

  “我們的目標不是只把一個城市治理好,單純爲了一個城市,我們可以不計成本,關鍵是要闖出可複制可推廣的融資模式和商業模式。”

  如果三峽集團這樣的央企,在推進長江大保護時都難以融資了,那就需要考慮政策是否合理了。

  資金需求是持續推進後續工作不得不破解的困境

  共抓長江大保護,讓一江清水浩蕩東流,是習近平總書記高度關注的“國之大者”。

  “三峽集團要發揮好應有作用,積極參與長江經濟帶生態修複和環境保護建設”。2018年4月26日,在武漢深入推動長江經濟帶發展座談會上,習近平總書記直接“點將”的三峽集團,被賦予了在共抓長江大保護中發揮骨幹主力作用的曆史使命。

  2018年5月29日,推動長江經濟帶發展領導小組辦公室在九江組織召開推動三峽集團參與城鎮汙水治理現場會,打響了三峽集團參與共抓大保護的“第一槍”。截至目前,三峽集團圍繞著共抓大保護總投資已超過1800億元。

  如今,長江生態環保與清潔能源已成爲三峽集團長遠發展的“兩翼”。三峽集團黨組書記、董事長雷鳴山表示,“將在更大範圍、更多領域、更深層次推進共抓大保護工作,努力在鞏固拓展共抓格局、打造治水樣板示範、探索創新商業模式、重構行業發展生態等方面下更大功夫、見更大成效,讓母親河永葆生機活力,確保一江清水綿延後世、惠澤人民。”

  參與長江大保護三年多來的三峽集團,經曆長江大保護路徑探索、經驗積累、“三峽模式”的複制推廣後,已進入到長江大保護的新階段。

  從開發長江到保護長江的使命轉折

  橫跨11省市的長江,除了突出的經濟地位,還是我國重要生態寶庫和生態安全屏障。但在長期的無序發展中,長江經濟帶生態系統服務功能呈退化趨勢,部分區域發展與保護矛盾十分突出,環境汙染形勢嚴峻,生態環境壓力持續加大,長江“雙腎”洞庭湖、鄱陽湖頻頻幹旱見底,接近30%的重要湖庫處于富營養化狀態,占全國43%的廢水、37%的化學需氧量、43%的氨氮排放量排入長江。

  “母親河病了,而且病得還不輕”。習近平總書記敲響了長江大保護的警鍾,也吹響了沿江各地生態戰的號角。

  自2016年在重慶召開推動長江經濟帶發展座談會提出“共抓大保護、不搞大開發”以來,長江經濟帶生態環境保護發生了轉折性變化。其間,因長江而生的三峽集團承擔了特殊的職責。

  圍繞著三峽集團改革發展事項,2016年9月至2017年9月間,國家發展改革委會同相關部委研究提出23份專題報告,得到習近平總書記批示。2017年10月,國家發展改革委負責同志指出,“目前在長江沿線三峽集團是最具經濟實力的央企,當前和今後一個時期實施長江經濟帶戰略任務十分艱巨,特別是大保護任務十分繁重,亟需三峽集團發揮骨幹、主力作用”。

  半年後的2018年4月,國家發展改革委聯合國資委印發《關于印發中國長江三峽集團有限公司戰略發展定位意見的通知》,要求三峽集團要在促進長江經濟帶發展中發揮基礎保障作用、在共抓長江大保護中發揮骨幹主力作用。僅僅3個月後,推動長江經濟帶發展領導小組辦公室印發《關于支持三峽集團在共抓長江大保護中發揮骨幹主力作用的指導意見》。至此,在共抓長江大保護中發揮骨幹主力作用成爲三峽集團的曆史使命。

  長江上遊,重慶市巫山縣。船舶廢棄物接收處置碼頭,一邊是清漂船向岸上的貨車吐著垃圾,一邊是岸邊的接收裝置在喝著航段內收集來的汙水。2020年12月31日建成的這一碼頭,已累計收集船舶汙水1320立方米、船舶含油汙水13立方米、船舶固體廢物42噸。三峽集團上海院巫山項目負責人鄭傑告訴記者,這一碼頭主要負責長江幹流巫山縣境內55公裏水域岸線以及次級河流所有船只和水上設施設備所産生的船舶汙水和垃圾的處理,有力保證了水清岸綠。

  長江中遊,安徽蕪湖。朱家橋汙水處理廠的建設,大大提升了當地的汙水處理能力。項目總處理規模33.5萬立方米,總納汙面積約99平方公裏,服務人口約92萬人。該項目還是三峽集團首個“長江大保護+清潔能源”項目,汙水處理廠屋頂、池頂等閑置面積發電用于設備運行,所産生的清潔能源有效減少了碳排放。汙水處理廠尾水的進一步深化處理,又補充到江東水生態公園這一項目中,在提升水質標准,節約利用水資源的同時,也改善了區域水環境、水生態、水景觀。當地堅持“爲國護江、爲民治江、爲城建江;還江于民、還岸于民、還景于民;以江爲榮、以江爲責、以江爲興”原則,政企攜手推進岸線整治,如今的十裏江灣不僅恢複了自然生態江灘風貌,還成爲了一條展現蕪湖長江文化的生態長廊。

  三峽集團總部新落地的武漢,紅旗湖治理成效爲當地民衆和媒體稱贊。長江環保集團湖北區域公司安全總監鄧柏松介紹,湯遜湖是亞洲最大的城市內湖,湖灣多、岸線長、水質差,大湖治理難度大。紅旗湖是湯遜湖的組成部分,爲湯遜湖流域綜合治理一期工程示範段。通過整治沿岸混流排口或直排口、種植淨化水質的水草、邊坡綠化、投放控藻浮遊動物等生態淨化處理,還市民一池碧水。

  從2018年1月確定長江中遊的湖北宜昌、湖南嶽陽、江西九江、安徽蕪湖首批4個試點城市,到2018年11月由4個試點城市拓展至長江上中下遊16個合作市縣,再到2019年6月起進一步向長江經濟帶沿線全江推進,三峽集團參與長江大保護的工作漸次鋪開。

  組建長江生態環保集團有限公司,作爲共抓大保護工作實施主體;發起設立長江綠色發展投資基金,引導推動社會資本聚焦生態環境保護;成立生態環境工程研究中心,培育形成生態修複和環境保護專業技術能力;組建長江生態環保産業聯盟,打造共抓長江大保護合作平台;設立長江生態環保專項資金,爲長江大保護項目提供支持。三峽集團已構建起五大平台協同發力的格局。

  “三峽集團生于長江,長于長江,壯大于長江,長江大保護工作是新時代三峽集團的發展機遇和責任擔當。”雷鳴山表示。

  以城市汙水治理“硬骨頭”爲切入點

  三峽集團專長是大水電開發和運營管理,在長江生態環保領域則是“新兵”。集團有關負責人對《瞭望》新聞周刊記者坦言,剛剛承擔起使命任務時,基本從零起步,只能加班加點彌補生態環保相關知識,邊學習邊組建團隊邊推進工作。

  城鎮汙水處理成爲三峽集團推進長江大保護的切入點。

  長江主要面臨五大汙染源,即城鎮生活汙水垃圾汙染、化工汙染、農業面源汙染、船舶汙染以及尾礦庫汙染。按照誰汙染誰治理原則,後四個都能找到明確的市場主體,可以通過加大環保執法力度,推進關停並轉等措施逐步消除。難中之難在于城鎮汙水治理,城鎮汙水治理的主體是地方各級政府,而汙水治理又面臨著諸多掣肘。啃“硬骨頭”的重任交給了三峽集團。

  “地下系統是現代化城市建設與發展的重要基礎設施,目前現代化城市地下系統亟待補短板。”國務院研究室原副主任楊書兵表示,因爲地下系統隱蔽的特征,往往會被忽視,因此現代化城市地下系統建設還要進一步加強重視、加強監督、凝聚共識。

  在相關部門統籌安排下,三峽集團對長江經濟帶沿線尤其是中遊四省把脈問診,發現存在城鎮汙水收集率低,汙水直排,汙水處理廠低效運行;城鎮排水管網等基礎設施落後、欠賬嚴重;河湖水倒灌、溢流,雨汙錯接混接,地下水滲入,城市河湖水環境容量嚴重不足;工業廢水納入城鎮汙水系統;廠網分離,産業鏈“片段化、碎片化”等問題。

  針對這些問題,三峽集團研究提出了163字科學治水方案:以城鎮汙水處理爲切入點,以摸清本底爲基礎,以現狀問題爲導向,以汙染物總量控制爲依據,以總體規劃爲龍頭,堅持流域統籌、區域協調、系統治理、標本兼治的原則,遵循“一城一策”,突出整體效益和規模化經營,通過“廠網河湖岸一體”、“泥水並重”、資源能源回收、建設養護全周期等模式開展投資建設和運營,促進城鎮汙水全收集、收集全處理、處理全達標以及綜合利用,保障城市水環境質量整體根本改善。

  “黑臭在水裏,問題在岸上,關鍵在管網”。業內專家指出,“管網不治理、一切都白搭”。記者調研中了解到,我國城鎮生活汙水收集率、管網覆蓋率最高的城市,也就達到了70%左右。而不少沿江城市僅爲30%左右,有的城市更低。現實情況是城鎮汙水要麽沒有收集,直接滲入到地下;要麽地下水湧到生活汙水中,城鎮生活汙水處理廠處理的並不是真正的汙水。有參與城鎮汙水收集情況摸排的專家直言,那些宣稱自己城市汙水收集率和管網覆蓋率很高的城市,都要打個問號。

  業內專家認爲,“九龍治水”在國家部委層面劃分比較科學,但到市縣基層協調難度大、成本高,除非一把手親自主抓。而作爲中央企業的三峽集團參與到城鎮汙水處理中,處于“超脫”的位置,有助于打破利益格局,整合各方職責。

  在共抓長江大保護中骨幹主力作用的發揮,進一步推動了“共抓”工作格局的形成。國家層面,對接國家發展改革委、財政部、國資委,以及自然資源部、生態環境部、住房和城鄉建設部、交通運輸部、水利部、農業農村部“3+6”部委,獲取政策支持和行業指導;地方層面,加強與長江經濟帶11省市對接,推進形成政企合作局面,積極融入相關省市長江經濟帶綠色發展、共抓長江大保護戰略行動中;企業層面,加強與沿江省市、産業上下遊的央企集團、地方國企、上市公司、民營及外資企業、科研機構的對接,推動長江生態環保産業聯盟正式成立,不斷擴大共抓長江大保護的“朋友圈”。

  在三峡集团“厂网湖一体”模式的实施之下,复绿后的岳阳东风湖,倒映出“游人信步岸上,鸳鸯戏水湖中”好风光 长江环保集团湖南省区域公司供图

  推動生態環保行業生態重構

  國家有關部門對生態環保行業的定性是散、小、弱、亂,集中表現爲聚集度不夠、專業能力不強、産業鏈不完善。

  三峽集團黨組成員、副總經理張定明表示,作爲央企的三峽集團進入到這一領域,直面生態環保行業共性問題,要切實發揮“1+N”的作用,而不是在諸多企業中增加一個企業成爲“N+1”。這一行業有幾十萬家環保企業,如果僅僅作爲一家企業參與其中,那三峽集團無非是投資能力強一點,但三峽集團的投資對于長江大保護來說,也不過是杯水車薪。三峽集團要當好骨幹主力,當好引領者,發揮示範、引領、帶動作用,讓廣大環保企業更好貢獻自己的專業能力,推動生態環保産業健康有序發展。

  “我們的目標不是只把一個城市治理好,單純爲了一個城市,我們可以不計成本,關鍵是要闖出可複制可推廣的融資模式和商業模式。”三峡集团总经济师吴海斌说。

  讓三峽集團擔綱共抓長江大保護的骨幹,國家部委寄望于三峽集團通過技術標准創新、提出規範性政策建議、推出有效治理模式等,重構整個行業生態。

  實踐中,在國家發展改革委統籌部署下,三峽集團聚焦中小城市、聚焦城鎮生活汙水,優選宜昌、嶽陽、九江、蕪湖推進先行先試工作。四個城市人口規模中等,治理難度和成本不如大城市那麽大。試點城市全面實施“廠網一體”治理模式,同時在九江、蕪湖探索實踐“廠網河湖岸一體”模式,在蕪湖市無爲縣試點城鄉一體化綜合治理模式,探索城鄉一體化投資建設與運營治理。

  被作爲樣板推廣的蕪湖,“廠網一體”治理成效顯著。長江環保集團安徽區域公司總經理黃榮敏告訴記者,公司花了一年半的時間,100%排查城區管網共計2200公裏,發現管網存在17大類22萬多個缺陷。通過治理,整治管網結構性缺陷4329個,消除85%汙水收集空白區面積共計76平方公裏,消除66%的城市合流制區域,基本解決汙水收集系統短板問題。

  “廠網河湖岸”一體化的水環境治理模式,改變了當地過去“頭痛醫頭、腳痛醫腳”,黑臭水體“反複治、治反複”的情況。

  六安的治理模式進一步升級,推行“廠網河一體、供排一體、城鄉一體、建管一體”的“四個一體”治理模式。未來三峽集團將負責六安市主城區100%的汙水處理廠網、100%的供水廠網、100%的河道管理運營,實現“一個城市、一個主體”的格局。

  “廠網一體”的汙水治理模式外,三峽集團還圍繞可持續發展的商業模式、互利共贏的政企合作模式、産業聯盟協同推進的共建模式分別進行了探索。商業模式方面,推動以價格爲中心的汙水處理收費機制改革,探索建立城市汙水管網運營維護的市場化運作機制;政企合作模式方面,以資本合作爲紐帶,以項目合作爲重點,發揮三峽集團在技術、人才、資金以及資源整合方面優勢,開展“資本+”合作,打造命運、責任和利益共同體,高質量推進項目建設與運營管理;共建模式方面,打造涵蓋建設、研究、咨詢、規劃設計、金融、設備技術服務等各類企業的合作平台,激發全産業鏈企業合作積極性。

  這些共同構成了參與城鎮汙水治理的“三峽模式”。2019年6月,國家發展改革委在蕪湖召開現場會,正式將這一模式推廣開來。

  在國家發展改革委副主任胡祖才看來,三峽集團運用系統觀念,創新合作方式開創的城鎮汙水治理“三峽模式”,“充分發揮了中央企業示範帶動和創新引領作用”。

  三峽集團實踐探索出的新模式新機制,已在長江經濟帶全線鋪展開,尤其是深入推進“資本+”合作模式,加快形成了在重慶、武漢、南京、長沙、上海等重點城市的業務布局,並推動落地項目開工建設。

  “管家”思維助推城市治水新局

  對于下一步的目標,張定明表示,三峽集團“十四五”預計投資1萬億元,其中7000億元布局在長江沿線。這7000億元中,5000億元將用于長江大保護。“對于長江大保護,我們是下了決心的。”

  城市水環境治理的核心和關鍵在于“管網”,三峽集團將管網難題持續作爲發力點。結合三年多來的治水實踐,在複制、推廣“三峽模式”的同時,三峽集團開始聚焦以市政管網爲核心的“水管家”模式,即以管網爲重點投資方向,快速補齊城鎮汙水管網短板;統籌城市涉水資源,打破多頭管理、碎片治理困局;推動管網價格機制改革,加快構建管網長效發展機制。

  “水管家”這一模式要求城鎮汙水治理主體從實施工程項目、落實政府要求轉變爲主動站在政府角度系統全域謀劃。現階段盤活存量、帶動增量,通過源頭治理跑冒滴漏、技術創新等手段降本增效,解決過渡期資金困境、財政承受壓力和價格調整壓力等問題,長遠通過價格機制調整推動城市水環境治理逐步走向市場化,真正以“管家”思維謀劃助推城市涉水資産全面提質增效和健康可持續發展。

  “我們的做法是,不等不靠,分兩個階段實施,當前是降本讓利,減輕財政負擔,降低融資成本、建設造價,發揮運營規模效應,降低成本。同時,因地制宜,做到‘保本微利’。”吳海斌說。

  “四個一體”整體推進的六安已先期開展了探索。吳海斌介紹,六安水管家項目總投資需要44億元,當地政府把水務存量資産以16億元賣給三峽集團所屬長江環保集團,這16億元的資金當地政府又用到新的管網建設上來。三峽集團加大投入和融資力度,共同推進城市管網建設。在推動城鎮管網建設提速的同時,有力緩解了地方財政壓力。

  據吳海斌測算,一座100萬人口規模的城市,水環境系統綜合治理投入超過100億元,人均成本超過1萬元。按照這樣的需求,很多城市遠遠達不到這一要求。

  “城鎮汙水治理問題,要想在‘十四五’乃至‘十五五’期間完全解決很難。”調研途中,吳海斌一再提及要有長遠規劃。

  有了中長期規劃,政企一道通過價格機制的調整,探索落實“誰汙染誰付費”的水環境治理基本准則。“這是用市場經濟的手段和辦法來解決城市汙水治理。”吳海斌表示,這需要城市主政者根據實際、以長遠眼光制定城鎮水環境治理的中長期規劃,包含目標規劃、時間規劃、空間規劃、資金規劃等,確保規劃的落地,一張藍圖幹到底,真正處理好整體謀劃和久久爲功的關系。

  同時,需要著力破解共抓長江大保護面臨的現實掣肘。

  一方面,沿線城市水環境治理缺乏整體頂層規劃。在制定規劃時,市政設計院負責市政管網和場站工程,水利設計院負責河湖水系,兩者之間缺乏統籌,也缺乏國家標准。而城市規劃在前,環境規劃在後,也導致很多地方地下管網難以徹底修複。

  長江環保集團黨委書記、董事長趙峰表示,科學的規劃應是環境規劃在前,城市規劃在後。應先評估環境底數,根據環境承載能力,確定聚集多少人口、布局什麽樣的工業企業,把環境邊界作爲城市規劃的約束。城市規劃在前,致使目前不少地方水環境綜合治理,只能是被動的、應急式的、工程項目式的碎片化治理。三峽集團在運維一座城市的管網時,甚至不得不權衡是對既有管網修複,還是徹底修建新的管網。

  另一方面,考核機制需要完善。對于三峽集團自身來說,城鎮汙水治理是重資産、大體量的投入,成本需要內化。汙水治理作爲准公共産品,主體應是地方各級政府。政府可以以市場化方式交給企業運作,政府通過績效考核指標來考核企業,既避免政出多門的制約,又給企業提供適當盈利,更好確保大保護的可持續性。

  對于地方政府來說,環境指標考核也需要調整。政府面臨的考核壓力集中在黑臭水體整治和河湖斷面水質。只要這兩個指標達標了,地方政府環境治理的動力就會大大減弱,甚至可能出現爲達標而達標的短期行爲。

  比如黑臭水體治理手段之一便是清淤,見效最快。但簡單“頭痛醫頭、腳痛醫腳”,不從根子上治理,短期達標後就會出現“汙了治、治了汙”的怪圈,存量汙染遏制住了,但沒有恢複生態的活力。考核指標應從黑臭水體治理、斷面達標變爲河湖水系水質的考核。

  再者,需切實破解相關項目融資難的問題。現有PPP模式推進遇到較大瓶頸。地方政府財政支出能力受限,在中央嚴控地方債務風險,一般公共預算財政支出不超過當年一般公共預算10%的限制下,資金投入和汙染防治攻堅任務不相匹配。

  而非PPP項目融資障礙多,在價格機制取得突破前,由于管網建設等非經營性項目現金流不足,需要大量政府付費,極易觸及政府隱性債務問題,難以獲得利率低、期限長的貸款資金,若采用股權融資方式,融資成本較高,將降低項目資本金收益率。

  一位專家直言,在嚴控地方隱性債務的現實需求下,公共投入的融資也被“一刀切”掐死了。如果三峽集團這樣的央企,在推進長江大保護時都難以融資,那就需要考慮政策是否合理了。資金需求是持續推進後續工作不得不破解的困境,而PPP項目需要切實破解“新官不理舊賬”和項目科學性有待提升等問題。